그린벨트 개발제한구역만큼 제약 많은 도시자연공원구역... '기타 용도구역' 주의해야

[법률방송뉴스] 안녕하세요 '법률정보 SHOW' 조원익 변호사입니다. 지난 시간에는 개발제한 구역, 즉 그린벨트의 지정 및 해제권자가 누군지 살펴보았습니다.

국토교통부 장관에게 권한이 있다고 했습니다. 이번엔 나머지 용도구역 중 일부인 기타 용도구역 등에 대해 살펴보겠습니다.

국토계획법 제38조의 2 제 1항에 따르면 시·도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 할 수 있습니다.

여기서 대도시 시장은 인구 50만 이상의 시장입니다.

도시자연공원구역에 대해서도 개발제한구역처럼 별도의 법률에 상세한 사항을 규정하고 있는데, 그 법이 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'입니다.

도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지의 분할, 죽목 등의 벌채, 물건의 적치 또는 도시계획사업의 시행이 금지됩니다.

개발제한 구역과 그 내용이 유사하지요. 다만 제한적인 범위 내에서 기존의 건축물 또는 공장물의 개축, 재축, 증축 또는 대수선 등은 시장의 허가를 받아 이를 할 수 있습니다.

구체적인 도시자연공원 구역의 사례를 살펴볼까요.

여기 보시는 그림은 서울특별시 서대문구 연희동 산 2-14입니다. 연세대학교 뒷쪽에 있는 산의 봉우리에 위치한 지역을 표시한 것인데, 이 산 이름은 '안산'이라고 합니다.

여기는 용도지역상 도시지역으로 제1종 일반 주거지역이지만 용도지구로 자연경관지구 및 용도구역 공원으로 되어있습니다.

현재는 안산 자연공원으로 지정되어 있고요, 그 외에도 가축사육 제한구역, 대공방어 협조 구역 등 다양한 행위제한이 설정되어 있습니다.

도시자연공원 구역은 예전에 도시자연공원이 공원으로 결정된 후 지자체의 재원부족 등으로 인하여 장기간 미조성된 상태로 남은채 10년 동안 공원결정으로 인한 사유재산권 침해 우려가 있고 도시 자연공원 내에서는 엄격한 행위 제한이 수반되어 거주자 등의 민원이 다수 발생하는 문제가 있었습니다.

그래서 이를 개선하기 위해 도시자연공원법을 폐지하고 도시자연공원구역으로 변경해서 도입된 제도라고 합니다.

하지만 앞서 살펴본 연세대 뒷산처럼 공원으로 잘 조성되면 모를까 고시만 해놓고 실제로 공원으로 조성하지 않는다면 사유재산이 침해되고 주민의 불편을 초래하는 건 특별히 달라보이지 않습니다.

따라서 지정권자는 도시민의 여가와 휴식 공간의 제공이라는 공익과 해당 지역의 주민들의 사유재산 침해라는 사익 사이에 비교 형량을 하여 면밀히 따져봐야 할 것입니다.

다음은 시가화와 조정구역에 대해 살펴보겠습니다.

국토계획법 제39조 제1항에 따르면 시·도시자는 직접 또는 관계 기관의 장의 요청을 받아 도시지역과 그 주변지역의 무질서한 시가화를 방지하고 계획적·단계적인 개발을 도모하기 위하여 5년 이상 20년 이내의 기간동안 시가화를 유보할 필요가 있다고 인정되면 시가화 조정구역으로 지정할 수 있습니다.

예외적으로 국가계획과 연결될 경우에는 국토교통부 장관이 직접 지정할 수도 있습니다.

여기서 무질서한 시가화란 기본적인 도로나 학교 등의 기반시설이 전혀 갖추어지지 않은 상태에서 갑작스럽게 도시가 발전하게 될 때, 주거지만 늘어나는 등의 열악한 환경이 증가되는 현상을 말합니다.

지금은 유보기간이 끝났지만 과거 영종도 일대에 인천국제공항이 들어서면서 당시 막 개발되던 영종도에서 무질서한 시가화가 예상되자 해당 지역을 2002년부터 15년간 시가화 조정구역으로 지정한 사례가있습니다.

바꿔말하면 2017년 이후부터는 개발이 가능하다는 것이었고, 이런 점에 주목해서 2015년 전후부터 해당
구역에 개발 계획을 가지고 부동산 투자를 하는 경우도 있었다고 합니다.

지금까지는 토지이용의 제한을 가하는 용도구역만 살펴보았는데요, 반대로 토지의 이용의 효율을 높이기 위한 구역조정도 있습니다. 바로 입지규제 최소 구역입니다.

다시 말씀드리지만 용도구역은 용도지역에 대한 행위 제한의 강화 또는 완화입니다.

용도 지역은 행위 제한이 일률적인 조건에 따라 지정되기 때문에 유연하지 않고, 변화하는 토지 이용자의 수요변화와 지역 특성을 곧바로 반영하기 어렵습니다.

그리고 대도시와 지방 중소도시 사이의 도시형성 배경도 다르기 때문에 과거에 설정된 용도지역만으로는 그러한 개발 수요에 적절하게 대처하기 어렵습니다.

또 우리나라는 짧은 기간에 급성장하면서 그에 대한 효과로 도시 외곽에 신도시 지역이 중심부보다 발달하는 사회환경의 변화도 있었습니다. 그러나 용도지역의 지정은 과거의 기준에 따라 지정된 것이어서이 부분이 쉽게 변하지 않습니다.

그래서 도시의 다양한 수요에 적극적으로 대응할 수 있도록 기존의 용도지역제의 틀은 유지하면서 전략적으로 도시공간의 수요에 대응하는 토지이용 제도를 신설한 것이 입지규제 최소 구역입니다.

국토계획법 제40조의 2 제1항을 보면 국토교통부 장관은 도시지역에서 복합적인 토지이용을 증진시켜 도시정비를 촉진하고 지역거점을 육성할 필요가 있다고 인정되면 도심 등 중심지역이나 철도역사 등 기반 시설을 중심으로 한 정비필요지역, 대중교통 결절지로부터 1km이내에 위치하는 지역, 노후·불량 건축물이 밀집한 주거지역 등 정비시급지역 등에 입지규제 최소 구역을 지정할 수 있다고 정하고 있습니다.

즉, 국토교통부 장관이 지정권자입니다.

입지규제 최소 구역이 지정되면 해당 구역의 용도, 건폐율, 용적률, 건축물의 높이 등의 제한이 완화될 수 있으며, 기반시설 확보를 위해 해당구역 내 사업자에게 설치비용을 부담시킬 수도 있습니다.

그림을 보시면 실제 입지규제 최소구역으로 지정된 사례를 보시겠습니다. 인천광역시에 소재한 인천역 일대 정비를 위해 인천시 중구 북성동 등 인천역 일대를 입지규제 최소 구역으로 지정한 바가 있고, 이에 따라 건폐율와 용적률을 상향하는 등의 규제 완화가 이루어졌습니다.

이번 시간 주제인 기타 용도구역에 대한 키포인트는 첫째 도시자연공원구역은 개발제한구역만큼이나 행위 제한이 있다.

둘째 시가화 조정구역은 무질서한 시가지화를 막기 위한 규제이다.

셋째 입지규제 최소 구역은 도시정비 및 지역거점 육성을 위한 규제완화입니다.

지금까지 '법률정보 SHOW' 조원익 변호사였습니다. 감사합니다.